“글로벌 가상자산 규제, 금융투자 규제와 비슷하게 가는 중”

[전문] 가상자산 2단계 입법의 사업자 규제 방향

김갑래 자본시장연구원 선임연구위원 발표

이 글은 지난 5월 25일 서울 여의도동 국회의원회관에서 열린 ‘디지털자산특별위원회 민·당·정 간담회에서 김갑래 자본시장연구원 선임연구위원이 발표한 ‘가상자산 진입 및 행위규제, 어떻게 할 것인가?’의 내용입니다. 향후 국내 가상자산 입법의 방향에 대해 가늠하는 과정에서 참고할 만한 자료로 보여 전문 형태로 옮깁니다.

발표자료

자본시장연구원 김갑래 선임연구위원입니다.

오늘은 가상자산사업자의 진입 및 행위 규제에 대해서 발표하려고 합니다.

가상자산사업자의 규제는 진입규제, 구체화한 여러 의무가 포함된 행위규제, 그리고 건전성 규제라는 3가지로 나눠집니다.

가상자산사업자 진입규제, 행위규제 등 내용을 보면 곳곳에 건전성 규제의 내용이 녹아 있기도 합니다.

오늘 발표 내용은 자본시장연구원에서 가상자산 입법에 대해 금융위원회 의뢰를 받아서 용역을 수행해 연구한 내용입니다.

그리고 현재 정부와 국회를 자문하고 여러 사업자에 대한 질의에 응답하는 상황에서 여러 주요 이슈에 대한 쟁점을 정리하고 유형화하는 내용입니다.

그래서 이 내용은 자본시장연구원에서 “이렇게 해야 한다”는 입법 내용을 제시한 게 아니라 입법의 방향성에 대한 화두를 던지는 것입니다.

이 발표 내용에는 입법기관인 국회와 규제 당국인 금융위원회, 금융감독원과 관련한 내용이 포함됩니다.

또한 국내 시장 상황과 국제적 정합성이 담겨 있고 업계 의견도 포함됩니다. 그리고 업계 생태계에 있는 다양한 이용자와 투자자를 포함하는 내용입니다.

자본시장연구원은 가상자산 관련 입법안을 분석했습니다.

제정안, 개정안 등 많은 법안이 있는데 사업자 구분이 체계적으로 유사하다는 공통점이 있습니다.

현재 가상자산 시장의 유형과 문제점은 자본시장 생성 초기의 유형과 유사하게 나타납니다.

그래서 유럽연합(EU)의 미카(MiCA·Markets in Crypto Assets)나 금감원도 참여 중인 국제증권관리위원회(IOSCO·International Organization of Securities Commissions)를 보면, 가상자산 규제 체계는 자본시장과 닮아가고 있는 측면이 있습니다.

진입규제부터 살펴보겠습니다.

진입규제란 가상자산사업자에 대해 이용자가 신뢰를 유지할 수 있도록 일정 수준 이상의 신뢰를 담보할 수 있게 필터링하기 위한 것으로 보면 됩니다.

따라서 인적, 물적, 재무적 요건이 진입규제의 구체적인 내용입니다.

현재 국내 언론 보도에 오보가 있는 부분이 있습니다. 국내 규제가 없다는 보도가 많은데 사실 국내 진입규제는 세계적인 수준입니다.

바로 특정금융정보법(특금법)상 가상자산사업자 신고제입니다.

현재 국회 등에서 나타나는 논란들을 보면 특금법상 신고제를 작동하고 운영하는 과정에서 나타나는 문제들이 언론을 통해 보도되는 걸로 보면 됩니다.

한 가지 말하고 싶은 건 향후 사업자 진입규제는 복잡하고 다변하는 가상자산 시장에 적극적으로 대응하기 위해 기능별 규제를 할 것이라는 겁니다.

따라서 특금법 2조 1항 1호의 유형화된 가상자산사업이라는 유형에 대해 다양한 사업자 유형이 나올 것으로 보입니다.

현재 가상자산사업자 신고 매뉴얼에 나온 가상자산 거래업자, 보관관리업자, 지갑서비스업자는 예시입니다. 사업자 열거가 아닙니다. 매뉴얼에도 명확히 예시라고 말하고 있습니다.

그러면 또 다른 측면에서 보면, 가상자산사업자의 기능 규제 공백이 존재하는 부분이 있고, 행정적으로 감독 당국 등 조치 여지도 분명히 있습니다.

주요 진입규제 조항을 설명하겠습니다.

미등록(무인가) 영업 행위는 금지 조항이 필요합니다. 진입요건 및 절차도 법제화가 필요합니다.

국회의원들 사이 입법안이 약간 차이를 보이는데 그중 하나가 등록제, 인가제, 신고제에 대한 이견입니다.

결론적으로 얘기하자면, 그런 논의는 큰 의미가 없을 것 같습니다.

왜냐하면 이 요건의 구체적인 내용을 보면, 명칭만 다를 뿐 진입 요건의 수준이 비슷하기 때문입니다.

이후 쟁점 부분에서도 설명하겠지만 입법 과정의 쟁점은 이런 진입 요건의 구체적인 내용과 수준입니다.

그래서 사업자 유형에 따라서 인가제, 등록제로 이원화할지 인가제로 일원화할지 결정하는 게 더 중요하다고 봅니다.

기준 요건에 충족해 들어온 사업자는 그 요건을 유지해야 합니다. 그리고 시장 상황에 따라 변경할 수 있는 여지를 둬야 하므로 관련 규정이 필요합니다.

처음 약속과 달리 시장과 투자자들의 신의에 반하는 여러 부당행위나 위법행위를 하면 영업 정지와 인가 취소 필요성이 있으므로 관련 규정도 필요합니다.

또한 가상자산 산업이 초기다 보니 여러 기능이 혼재되어 하나의 사업자가 맡는 경우가 많습니다.

그래서 이해상충 방지 체계를 어떻게 구축하느냐가 행위규제에서도 중요하지만 진입규제를 적용할 때부터 아주 중요하다고 생각합니다.

다음으로 가상자산의 탈국경화적 측면을 고려할 때, 외국 가상자산 사업자의 인가도 아주 중요합니다.

논의 사항 설명하겠습니다. 국회에서 치열하게 논의해야 할 부분으로 보입니다.

진입 요건의 수준을 어떻게 할 지에 관한 내용입니다. 요건의 수준은 시장 상황과 업계 의견을 반영해서 정해야 합니다.

실제 사업 유형을 보면, 이미 가상자산 거래소라고 불리는 거래업자들의 시가총액은 코스닥 일일 대금에 육박하는 규모를 보이고 있습니다.

사실 이 정도 규모의 사업자는 자본시장 차원에서는 허가제를 필요로 합니다.

또한 향후 자문업 등 다양한 사업이 나올 가능성이 있다는 점에서 낮은 수준의 규제로 진입을 허용할 것인지에 대해서 진입 요건의 수준과 다양성이 아주 중요하다는 겁니다.

그리고 사업자들이 사업 준비 단계에서 확실성을 가지고 사업을 준비할 수 있도록 예비인가제도나 예비등록제도를 어떻게 해야 할지도 중요하고 생각합니다.

가상자산 분류와 적용은 기능별 규제를 가져가야 된다는 측면에 있어 기존에 열거된 것 이외에 추가돼야 할 게 무엇인지 아주 중요할 것으로 보입니다.

다음으로 가상자산 예탁결제업과 가상자산 인수업에 대해서도 기존 사업자의 행위 규제를 적용할지 아니면 새로운 높은 수준의 진입 요건을 가져갈지가 아주 중요합니다.

왜냐하면 가상자산 거래소는 매매 기능 외 청산결제나 마켓메이킹(시장 조성)도 한 적이 있기 때문입니다. 일종의 인수업자(underwriter) 역할은 한 셈입니다.

그런 경우 이행상충 문제는 따로 두고 봐도 진입 요건에 있어서는 거래소 역할을 봅시다. 거래소는 상장, 개별거래업자로부터 이상거래 적출 관련 시장감시 역할도 하고 있고, 예탁결제도 맡고 있습니다.

자본시장의 경우 예탁결제를 맡는 기관은 예탁결제원 한 곳입니다.

특히 이 예탁결제는 다음 상황에 비추어 볼 때 추가 논의가 필요합니다.

토큰증권 산업에서는 예탁결제원이 총액관리기관으로 역할을 하고 있고 분산결제 시스템에 있어서 결국 제3자가 검증 과정에서 업자들의 남용적 행위를 방지하기 위한 기능이 필요하다는 논의가 나오고 있습니다.

상장, 시장감시, 예탁결제라는 공적 인프라 기능에 대해 가상자산 거래업자의 진입 요건을 높일 것인 것 아니면 자율규제(SRO) 영역으로 가져갈 것인지를 정하는 게 중요합니다.

여기서 또 중요한 건 SRO의 기능을 어디까지 하고 실질적 정부 규제를 어디까지 할 것인지 정하는 것입니다.

그리고 이 논의를 마친 후에 인가제로 할 것인지 허가제로 할 것인지에 대한 진입 요건이 결정돼야 한다는 겁니다.

최근 문제가 된 카카오 개인지갑 클립은 현재 가상자산 거래업자, 즉 가상자산사업자가 아닙니다. 그 이유는 KMS(Key Management System) 암호키, 관리 시스템만 제공하고 있기 때문입니다.

그러나 미국은 이런 경우 고객들에 대한 선관주의의무(사람의 직업과 사회적 지위에 따라 거래상 일반적으로 요구되는 주의) 차원에서 키를 잃어버린다면 선관주의의무가 있다는 차원에서 (개인 지갑 사업 제공자도) 사업자의 테두리에 넣으려고 합니다.

카카오 클립 사례에서 중요한 건 카카오가 나쁘다는 게 아니라 사업자가 규제를 받지 않는다는 점입니다.

국내는 가상자산 사업에 대해 인가 라이선스 등을 통해 유형화를 하고 예시만 제공했습니다.

고객에게 향후 많은 이익을 얻을 가상자산사업자가 적법성 리스크를 부담해야 하고 정부에 관련 질의를 하는 문화가 필요하다고 생각합니다.

또한 지배 구조 요건이나 관련 업무 범위도 중요하다고 보입니다.

행위규제의 핵심은 다음과 같습니다.

가상자산사업자가 불특정 다수의 고객으로부터 수취한 돈, 즉 타인의 돈을 보관하는 위치에 있고 또 이와 관련해 이 투자자와 이용자는 정보 격차가 있어서 공통된 행동을 하기에는 경제적 열악함(collective action problem)이 존재합니다.

법이 이와 관련해 투자자 보호와 시장 신뢰성을 위해 민법상의 신의성실 의무를 구체화한 여러 규정을 두고 있는 게 고객자산 보호, 이해상충 관리, 투자 권유 준칙 등의 내용입니다.

쟁점사항 설명하겠습니다.

먼저 상장 규정을 어떻게 가져갈지가 핵심인 것으로 보입니다.

자본시장에서 ATS(대체거래소)와 일반 거래소의 구분, 즉 장내 거래와 장외 거래는 다음과 같이 구분합니다.

장내 거래는 허가라는 높은 진입 요건을 두고, 자체적으로 상장 시장 감시를 할 수 있는 권한을 줍니다.

장내 거래를 하는 거래소는 권한도 있지만 또 그만한 책임이 있는 겁니다.

이를 가상자산 시장에 적용하면 가상자산 거래업자의 상장 규정 자체에 대해 이들이 직접 하게 할 것인지 아니면 자율 규제를 통해 복수 거래소가 상장 규정에 대해 공통 가이드라인을 가져갈 것인지에 대한 논의가 필요합니다.

현재 얘기가 나오고 있는 공통 가이드라인에 대한 담합 이슈는 미국에 이미 1900년대 초 판례가 있었습니다.

자율규제 영역에서 담합 이슈는 통하지 않는 얘기라는 내용입니다.

다만, 국내에서 2차 입법을 통해 상장 공통 가이드라인 등의 기반이 되는 자율규제기구 등에 대한 규정을 두면 담함 이슈는 없어질 것으로 보입니다.

다음으로 가상자산 분리 예치에 갈음하는 피해 보상 계약 규정이 있습니다.

입법 당시 그 취지는 아주 좋은 것 같은데 당시와 현재 상황이 아주 많이 변했습니다. 세계적으로 거시적인 건전성 이슈가 생긴 겁니다.

고객자산 보호에 대한 행위규제 조항을 보면, 동일종목, 동일수량 의무를 다하지 않을 거면 신뢰성 있는 보험기관에 피해 보상 계약을 하면 동일수량, 동일종목 의무를 면제해 주겠다는 게 ‘갈음’이라는 표현입니다.

이는 규제를 회피할 수 있을 뿐 아니라 실제 보험회사도 없고 이후 그렇게 만들 보험회사는 엄청난 거시 건전성 이슈가 생기는 겁니다.

가상자산으로 인한 건전성 위험이 보험 업계로 번질 수 있는 위험이 생기는 겁니다.

다만 이걸 제안한 의원들은 현실적인 측면을 고려한 좋은 의견이었지만 현재 시장 상황에서는 어렵다고 생각합니다.

결론은 이렇습니다.

가상자산 관련 여러 입법안과 국제적인 흐름은 자본시장 규제, 특히 금융투자업자 규제와 아주 유사하게 가고 있습니다. 미카가 대표적 예시입니다.

그럼에도 불구하고 가상자산 규제는 특수성을 반영해야 합니다.

미카도 해결하지 못한 부분이 디파이(DeFi·탈중앙화금융)입니다.

앞으로 미래에 성장성이 있는 부분인데, 디파이에 대해 어떻게 규제하고 건전하게 발전할지에 대한 논의가 필요합니다.

또한 실무적으로 나타나는 부분으로, 컴테크(ComTech, 규제준수와 기술의 합성어)와 관련된 부분입니다.

가상자산의 기반이 되는 블록체인 네트워크에서 다양한 기술을 활용해 규제를 보다 효율적으로 준수할 수 있다는 내용입니다.

토큰증권에 있어서는 컴테크가 명확합니다.

예를 들어, 적격 사모투자자 시장을 활성화하겠다는 측면에서 블록체인 네트워크의 스마트계약으로 시스템을 운영한다고 해 봅시다.

그러나 적격 투자자가 아닌 경우 스마트계약 특성상 규제가 이뤄지기 어렵습니다. 그런 측면에서 또 탈규제의 근거가 발생합니다.

따라서 이런 컴테크나 여러 스마트계약을 활용하는 것도 입법 과정에서 반영을 하면 투자자 보호와 가상자산 산업의 발전이라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있을 것으로 보입니다. 이상입니다.

이 기사는 디지털애셋㈜이 작성 및 발행했으며, 비인크립토-디지털애셋의 콘텐츠 제휴에 따라 게재합니다. 기사 원문 보기